Die führenden Industrieländer der G7-Gruppe haben im Juni 2021 einen globalen Infrastrukturplan "Build Back Better World" angekündigt. Deutsche Bauunternehmen werden in Afrika deshalb aber nicht unbedingt mehr Aufträge bekommen, sagt Frank Kehlenbach. Der Auslandsexperte beim Bauverband in Berlin berichtet im Interview von Chinesen mit Dumpingpreisen und von Entwicklungsbanken, die die Einhaltung ihrer Vorgaben auf der Baustelle nicht überprüfen. 

Schlechte Karten bei öffentlichen Bauaufträgen 

Herr Kehlenbach, erwarten Sie mehr Finanzierungen von Infrastrukturprojekten in Afrika durch die G7-Industrieländer?

Frank Kehlenbach, Geschäftsführer Europa und Auslandsbau beim Hauptverband der Deutschen Bauindustrie

Frank Kehlenbach, Geschäftsführer Europa und Auslandsbau beim Hauptverband der Deutschen Bauindustrie

Eine solche Initiative wäre in Anbetracht des riesigen Infrastrukturdefizits in Afrika sicherlich notwendig und sinnvoll. Allerdings sind Zweifel berechtigt, ob den Worten auch Taten folgen. Insbesondere sehen wir in Deutschland bisher keine operativen Folgeaktivitäten. Die Erfahrung lehrt leider, dass die Bundesregierung gerne einmal ein stärkeres Engagement beim Infrastrukturausbau in Afrika ankündigt, diese Ankündigungen aber nicht mit den notwendigen Entwicklungsgeldern unterlegt. Unsere Erwartung bei der Initiative "Compact with Africa" war, dass bestehende Finanzierungsmöglichkeiten erweitert und neue aufgezeigt werden. Hier ist leider viel zu wenig passiert.

Wenn der Westen mehr in Afrika finanziert, hätten dann auch europäische Baufirmen bessere Chancen gegenüber der chinesischen Konkurrenz?

Nur begrenzt. Die Finanzierung ist der Schlüssel zum Markteintritt bei international finanzierten Bauprojekten. Der Kreditgeber gibt die Spielregeln für die Ausschreibung und den Wettbewerb vor. 

China vergibt als größter Finanzierer von Infrastruktur weltweit mit der einen Hand den Kredit und kassiert das Geld über die Lieferbindung an chinesische Staatsbaukonzerne mit der anderen Hand gleich wieder ein. Firmen aus anderen Ländern sind ausgeschlossen. Bei internationalen Ausschreibungen der multilateralen Entwicklungsbanken hingegen kann die Konkurrenz aus China selbstverständlich teilnehmen und die westliche Konkurrenz mit Dumpingpreisen unterbieten. Das ist in unseren Augen ein ungleicher Wettbewerb. 

Die OECD hat Empfehlungen zur Eingrenzung der Lieferbindung festgelegt. Wer hält sich dran?

Die Europäische Investitionsbank (EIB) zum Beispiel und auch die deutsche KfW Entwicklungsbank legen die OECD-Empfehlung strikt aus und sehen auch keinen Anlass, ihre Vergabepolitik zu überdenken. Die EIB lädt die ganze Welt ein, an ihren Ausschreibungen teilzunehmen. Jüngst interessierte sich ein großes deutsches Bauunternehmen für ein EIB-finanziertes Straßenbauprojekt in Malawi. Bei der Ortsbegehung waren rund 45 Firmenvertreter anwesend, 35 davon aus Asien. Das deutsche Unternehmen hat die Angebotsbearbeitung nach dieser Begehung eingestellt.

Japan nutzt Spielräume besser als Deutschland

Und die bilateralen Entwicklungsbanken anderer OECD-Staaten?

Die haben mit Blick auf Chinas Aktivitäten bereits Konsequenzen gezogen. Besonders Japan nutzt bestehende Spielräume besser als Deutschland. So besteht die japanische Regierung im Rahmen ihres Kreditprogramms STEP darauf, dass bei Infrastrukturprojekten ein japanischer Generalunternehmer zum Zuge kommt. Auch bei den Infrastrukturprojekten der französischen Entwicklungsbank AFD kommen nach unserer Beobachtung in erster Linie französische Baufirmen zum Zuge. Schon die Präqualifikation stellt sich manches Mal als unüberwindbare Hürde dar. Aus unserer Sicht ist das alles OECD-konform, sonst würden die anderen OECD-Staaten ja protestieren. 

Deutsche Baufirmen profitieren also nicht davon, dass Entwicklungsbanken Infrastrukturprojekte in Afrika finanzieren? 

Nicht im Transportsektor, allenfalls bei Wasser- und Abwasserprojekten. Die jüngste Auswertung der OECD zur Lieferaufbindung, also der Aufhebung der Lieferbindung, vom März 2021 zeigt, dass in Deutschland etwa 20 Prozent des Auftragsvolumens aus der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit wieder zurück an deutsche Firmen fließen. In Frankreich beträgt dieser Anteil 74 Prozent, in Japan 82, in den USA 88 und bei unseren österreichischen Nachbarn sogar 94 Prozent. 

Deutsche Entwicklungsfinanzierungen verteilen sich außerdem auf mehr und dafür kleinere Projekte, was den Aufwand für die beteiligten Firmen erhöht. Deutsche Unternehmen akquirierten dabei ein Gesamtauftragsvolumen von 0,9 Milliarden US$ bei 428 Vorhaben. Japanische Firmen hingegen erzielten bei 95 japanisch finanzierten Projekten 8,7 Milliarden US$, im Falle Frankreichs waren es 1,6 Milliarden US$ bei 297 Projekten, darunter etliche Projekte der Bauwirtschaft. 

Gibt es weitere Gründe, warum europäisch finanzierte Bauprojekte selten an deutsche Baufirmen gehen?

Im Infrastrukturbereich beschränkt sich die deutsche Entwicklungszusammenarbeit (EZ) im Wesentlichen auf die Finanzierung von erneuerbaren Energien sowie auf Wasser und Abwasser. In die Finanzierung von Verkehrsinfrastruktur hingegen fließen kaum mehr EZ-Gelder, 2017 und 2018 waren es global pro Partnerland im Schnitt weniger als 2 Millionen US$. Die deutsche Bauindustrie hat sich deshalb bis auf wenige Ausnahmen von KfW-Ausschreibungen zurückziehen müssen. 

Nachhaltigkeit sollte wichtiger werden

Was müsste sich konkret ändern, damit deutsche Bauunternehmen in Afrika besser an EZ-finanzierte Aufträge herankommen?

Zuerst sollte sich das Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) wieder verstärkt im Verkehrswegebau in Afrika engagieren. Zudem sollte die KfW ihren Kreditnehmern vorschreiben, dass diese bei der Projektvergabe stärker auf die Nachhaltigkeit der Angebote und weniger auf das Preisniveau achten. Die von der KfW bislang empfohlene "Toolbox Nachhaltige Auftragsvergaben" muss verbindlich werden, da sie von den lokalen Projektträgern nur selten in Anspruch genommen wurde. Deutsche Anbieter werden niemals die billigsten Bieter sein, aber sie arbeiten besonders nachhaltig und werden sich zukünftig auch an die Vorgaben des deutschen Lieferkettengesetzes halten. 

Müssten KfW, EIB & Co. stärker prüfen, ob ihre Vorgaben eingehalten werden?

KfW und auch die französische AFD haben für Probleme der Bieter grundsätzlich ein offenes Ohr. Dagegen ist es für deutsche Firmen schwierig bis unmöglich, einen Ansprechpartner für ihr konkretes Projekt in der EIB zu finden. Aus Luxemburg heißt es zuerst immer: "Wir sind nur die Finanzierer und halten uns an unsere Vergaberegeln, bitte alle Details mit dem Projektträger oder seinem Consultant besprechen"  – obwohl ja der Projektträger das Problem verursacht. 

Bei einem neuen Busbahnhof in Tansania schrieb die Weltbank verzinkte Laternenpfosten vor. Die obsiegende Baufirma aus Asien nahm alten Stahl und strich ihn silbern an. Der Consultant des Projekts mag so etwas bemängeln, wenn er aber keine Rückendeckung durch den Finanzierer hat, passiert nichts. Wenn ich vertraglich zusage, dass ich lokale Arbeitskräfte ausbilde und einsetze, dann dürfen auf der Baustelle nicht nur Ausländer arbeiten. Es braucht in solchen Fällen vertragliche Sanktionen bis hin zur Vertragskündigung. Die Finanzierer sind die einzigen, die ein scharfes Schwert haben, um Standards durchzusetzen. Dafür müssen sie sich aber auch viel öfter auf der Baustelle blicken lassen, mindestens einmal im Jahr. 

Consultants sind wichtiger Faktor 

Welche Rolle spielen dabei die Ingenieursconsultants?

Consultants werden häufig eingesetzt, um Projektträger in unterschiedlichen Phasen eines Vorhabens zu unterstützen. Die Consultants erheben erste Daten, erstellen Machbarkeitsstudien, erarbeiten Planungs- und Ausschreibungsdokumente des Vorhabens oder unterstützen den Projektträger bei der Auswertung der Angebote, bei der späteren Bauleitung oder bei der Aus- und Fortbildung örtlicher Fachkräfte. Damit sind sie ein wichtiger Faktor bei der Projektvorbereitung und -vergabe. Bei der KfW kommen häufig deutsche Consultants zum Zuge, auch weil die KfW sehr großen Wert auf technische Expertise legt. Allerdings haben wir den Eindruck, dass Consultants aus anderen OECD-Ländern "patriotischer" – um es vorsichtig auszudrücken – sind als ihre deutschen Kollegen.

Können Sie ein Beispiel nennen?

Vor einigen Jahren bewarben sich drei Bauunternehmen um ein Brückenprojekt in Afrika: zwei renommierte Unternehmen aus Europa und eines aus dem Land der finanzierenden bilateralen Entwicklungsbank aus Asien, aus dem auch der Consultant stammte. Dieser kam bei der Präqualifikation zum Ergebnis, dass den europäischen Bietern die Kompetenz im Brückenbau fehle, und beide wurden vom Wettbewerb ausgeschlossen. Bei einem Wasserkraftprojekt in der Region lief das ähnlich. Vergleichbare Erfahrungen machen deutsche Baufirmen bei Bauausschreibungen von Entwicklungsbanken unserer europäischen Nachbarn. Andererseits kommen deutsche Firmen aber durchaus zum Zug, wenn es keinen Mitbewerber aus dem Finanzierungsland gibt. 

Deutsche Baufirmen könnten von mehr Nachhaltigkeit bei Projekten profitieren – pochen afrikanische Regierungen überhaupt darauf?

Für die Politik in Europa ist Nachhaltigkeit ein wichtiges Thema, und sie muss es auch in der Entwicklungszusammenarbeit forcieren. Es ist Teil des Beitrags der Bauwirtschaft zur Entwicklung eines Landes. Die Branche errichtet ja nicht nur dringend erforderliche Infrastruktur, sondern kann auch viele Menschen beschäftigen - was wiederum Prioritäten für Regierungen in Afrika sind. 

In Europa ein Wettbewerb auf Augenhöhe

Wie sehen deutsche Baufirmen die Konkurrenz mit anderen Europäern in Afrika?

Das ist ein Wettbewerb auf Augenhöhe, der geprägt ist von gegenseitiger Wertschätzung. In Europa sind grenzüberschreitende Partnerschaften vor allem bei großen Bauvorhaben seit jeher üblich, wie etwa beim Bau der U-Bahn in Algier, wo Strabag als Hauptauftragnehmer den Bau von Schlitzwänden an den italienischen Tiefbau-Spezialisten Trevi vergab. 

Um eine Mautstraße in Ostafrika bewirbt sich gegenwärtig Strabag in einem Konsortium zusammen mit einem Partner aus Frankreich – wo es viel Know-how zu den jetzt gefragten Betreibermodellen gibt. Es stimmt aber schon, dass französische Firmen im frankofonen Teil Afrikas auf Grund der gemeinsamen Sprache, Geschichte und Kultur sowie der engen politischen Beziehungen ganz natürliche Vorteile haben, ebenso wie spanische Baufirmen in Lateinamerika. Aber das ist nichts Ungewöhnliches.

Das Interview fand im August 2021 statt. 

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